Émilie Collin

L’impossible liberté d’expression de l’agent public français ?

Quand les différentes formes de loyauté professionnelle compriment la sphère d’expression de la personne par ailleurs agent public

Intervention au sein des 5èmes journées internationales organisées par la Commission internationale du Barreau des avocats de Nantes et Nantes Université, le 10 décembre 2025 : « Liberté, je crie ton nom ! Les nouvelles frontières de la liberté d’expression ».

Table-ronde sur « Agents publics et liberté d’expression : entre devoir et droit » au côté notamment de Madame La Professeure Mylène Le Roux et de ma consœur Maître Fanny De Beco.

Outre son chapitre préliminaire posant le champ d’application et des définitions, les premiers articles du Code général de la fonction publique ou CGFP composent le premier chapitre du CGFP consacré à la liberté d’opinion (article L. 111-1 à L. 111-5). Ainsi le premier article de fond du CGFP garantit aux agents publics la liberté d’opinion : « La liberté d’opinion est garantie aux agents publics ». Si les articles suivants traitent surtout de la protection de l’agent public candidat ou élu à une fonction élective, il n’est en fait jamais question de transposer la liberté d’expression de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen au cas de l’agent public.

En résulte que l’agent public ne dispose pas, en tant que tel, de la liberté d’expression ; au contraire plusieurs obligations contraignent sa parole comme la réserve ou la discrétion, dans la pleine logique de la loyauté à son employeur et au service public[1]. Il demeure pourtant un citoyen par ailleurs.

Se pose alors la question de la frontière entre cette liberté d’expression que détient tout citoyen mais qui doit se concilier avec les impératifs de la loyauté de l’agent public à son administration et au service public.

1. La loyauté professionnelle, vecteur de compression de l’expression de l’agent public

Tout travailleur se doit d’être loyal envers son employeur, l’agent public comme le salarié[2], pour œuvrer à un rapport de confiance réciproque.

Temporalité de la loyauté : A la différence de la neutralité qui s’apprécie uniquement sur le temps du service, la loyauté s’impose en continu dans la logique d’une confiance qui s’inscrit par nature dans la durée. Néanmoins, les réseaux sociaux donnent désormais une matérialité complètement différente au sujet. En pratique, il ne s’agit plus de rédiger un texte, le faire reprographier et le diffuser, il s’agit d’un simple clic sur son smartphone, donc ce précieux si bien décrit par Soprano[3] qui ne nous quitte plus…

Contenu de la loyauté : La loyauté trouve en réalité plusieurs expressions selon le sujet qu’elle concerne :

Loyauté envers l’employeur :
- Obéissance
- Rendu compte : signaler les dysfonctionnements des collègues
- Discrétion et réserve
Loyauté envers les usagers de service public
- Diligence-compétence
- Secret professionnel
Loyauté envers les collègues :
- Délicatesse et courtoisie[4]

Dans une démocratie, l’agent public ne dispose pas de la légitimité de la définition du service public, il ne peut donc pas critiquer les décisions prises par les élus qui portent cette légitimité. Ainsi ne peut-il pas :

Porter un T-shirt pour critiquer des mesures organisationnelles associées à des soucis d’économie, avec une mention MDR pour mort de rire[5] ;
Critiquer sa hiérarchie[6], ses élus[7] et même son ancien service sur Facebook[8] ou d’autres réseaux sociaux.

Il ne peut se retrancher :

Ni derrière son conjoint lorsqu’il diffuse une information que ce conjoint ne pouvait pas connaître sans révélation par l’agent[9] ;
Ni derrière un pseudo alors que le contenu de son propos révèle nécessairement son appartenance à l’administration critiquée, voire même, par déduction, son identité[10].

Il est ainsi recommandé aux agents publics de :

Ne jamais divulguer des informations confidentielles apprises dans le cadre du travail
- sauf cadre du lanceur d’alerte (à réaliser toutefois avec prudence[11])
Ne jamais oublier la continuité des obligations de discrétion et de réserve au-delà du temps de travail

Réciproquement, voici quelques conseils pratiques :

Communiquer en tant que citoyen, uniquement pour les sujets et les informations apprises en tant que citoyen
Sur les réseaux sociaux
- Séparer ses comptes
- Gérer son temps, prendre le temps de la réflexion
En cas de doute, consulter son référent déontologue

2. Les sphères d’expression de l’agent public par exception

Cependant, la neutralité ne s’appliquant que pendant le temps du service, l’agent public peut s’engager politiquement : il peut adhérer à un parti politique et être militant, à condition que la présence lors d’une distribution de tracts soit constatée en-dehors du temps de travail[12].

L’agent public peut aussi se présenter à des élections. Les articles L. 111-2 et suivants du CGFP traitent d’ailleurs du sujet de l’agent candidat. Notamment, cet engagement politique électoral ne doit pas avoir de conséquences sur la carrière de l’agent :

« La carrière ou le parcours professionnel de l’agent public candidat ou élu à une fonction publique élective ou à l’Assemblée des Français de l’étranger ou membre du Conseil économique, social et environnemental ne peut être affecté ou influencé en aucune manière par les opinions, positions ou votes émis au cours de sa campagne électorale ou de son mandat.
De même, la carrière ou le parcours professionnel de l’agent public siégeant, à un autre titre que celui de représentant d’une collectivité publique, au sein d’une institution prévue par la loi ou d’un organisme consultatif placé auprès des pouvoirs publics ne saurait être influencé par les positions qu’il y a prises ».

En bon sens, il semble toutefois impossible qu’un agent disposant de nombreuses informations confidentielles puissent réellement faire campagne sans risquer de dévoiler lesdites informations. C’est pourquoi le code électoral anticipe en posant des règles d’inéligibilité et d’incompatibilité. Par exemple, un agent communal ne peut pas se présenter aux élections municipales dans la commune où il exerce (inéligibilité) ; en outre, un agent de la communauté de communes peut se présenter aux élections municipales d’une commune membre de l’EPCI que s’il n’exerce pas de fonction de responsabilité et à condition de mettre sa carrière en pause en cas d’élection (incompatibilité)[13].

Le cas particulier de l’agent candidat, en campagne électorale : La démocratie suppose des élections libres aux termes d’une campagne permettant la promotion d’un programme, assez logiquement en opposition aux autres candidats. La polémique électorale devient ainsi un élément constitutif de la démocratie.

Ce prisme permet de comprendre que l’agent candidat puisse faire « état de ses opinions politiques défavorables à l’égard du candidat sortant [aux élections législatives] et maire de la commune et a appelé à voter contre lui, par l’envoi d’un message SMS et par des propos publiés sur sa page personnelle « Facebook » », malgré des « prises de position, bien que rédigées en des termes inappropriés et irrévérencieux, en particulier à l’égard du maire » parce que n’excédant pas « les limites de la polémique électorale »[14].

Toutefois, s’il n’est pas candidat, l’agent ne peut pas bénéficier du même régime de tolérance : il ne peut pas accuser le maire d’être égocentrique, narcissique ou inapte à gérer les affaires de la commune, surtout en révélant travailler dans la commune (même si ce n’est qu’au détour d’une réponse à un message sous le post)[15]. De la même façon, un agent qui n’est pas candidat ne peut pas publier sur Facebook « plusieurs déclarations, sous le titre « La guerre est déclarée entre les habitants et la mairie », mettant gravement en cause le maire […], son directeur de cabinet et l’adjoint en charge du commerce » [16], sauf à vouloir être révoqué.

L’expression politique de l’agent diffère donc sensiblement selon qu’il est candidat ou non.

Le cas particulier de l’agent représentant syndical : L’article L. 113-1 du CGFP pose que :

« Le droit syndical est garanti aux agents publics, qui peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats.

Le droit syndical s’exerce dans les conditions fixées au titre Ier du livre II ».

Par nature, la liberté syndicale a pour objet de défendre les intérêts des agents et par ricochet de potentiellement critiquer l’employeur sur les conditions d’exercice du travail. Il est donc logique que le juge reconnaisse que « les agents publics qui exercent des fonctions syndicales bénéficient de la liberté d’expression particulière qu’exigent l’exercice de leur mandat et la défense des intérêts des personnels qu’ils représentent », ce qui conduit à une appréciation assouplie de la proportionnalité des sanctions[17]. En effet, il ne s’agit pas de dire qu’il ne peut pas y avoir sanction, puisque la liberté d’expression syndicale doit se concilier avec les obligations déontologiques de l’agent. Mais le degré de la sanction doit tenir compte de ce contexte particulier.

Il existe en fait peu de jurisprudence sur ce point : il est surtout question de cas de révocation que le juge annule pour disproportion.

Par exemple, est annulée la révocation d’un gardien de la paix syndicaliste pour disproportion alors qu’il avait diffusé « sur le site internet de ce syndicat, ainsi que sur ses comptes Facebook et Twitter, le 8 janvier 2020, [un] tract mettant gravement en cause le directeur général de la police nationale, ainsi que le ministre de l’Intérieur et le directeur de cabinet du président de la République »[18] et ce, même si « le tract litigieux, qui jette le discrédit sur la police nationale et remet en cause la confiance que les agents peuvent avoir en ses responsables les plus éminents, a été de nature à porter atteinte au bon fonctionnement du service » et même si le tract publié « sur les comptes Facebook et Twitter de ce syndicat […] a été retransmis à d’autres abonnés de ces réseaux sociaux [c’est-à-dire] diffusé au-delà du seul cercle des agents dont le syndicat entend défendre les intérêts »[19]. Le fait que ladite communication ait été publiée sur le compte du syndicat a sans doute été déterminant.

On peut synthétiser ainsi :

L’agent ne peut pas profiter des élections pour critiquer son employeur, en faisant valoir sa qualité d’agent et alors qu’il n’est pas candidat.
La liberté syndicale peut conduire à la critique de l’employeur mais dans le respect des obligations déontologiques de l’agent.

Voici quelques conseils pratiques :

Bien distinguer activité professionnelle et campagne électorale / expression syndicale
- Opportunité d’une traçabilité du temps de travail
- Opportunité d’outils de communication distincts
En cas de doute, consulter son référent déontologue

[1] E. Collin, « Quelles limites à l’expression de l’agent public sur les réseaux sociaux ? », AJFP, 2024, p. 446.

[2] Article L. 1222-5 du code du travail.

[3] Soprano, Mon précieux, chanson de 2016.

[4] CAA Paris, 06 mars 2024, n° 22PA03677.

[5] CAA Marseille, 7 juin 2022, n° 20MA00161, cons. 10, AJFP 2022. 281.

[6] TA Rouen, 31 août 2022, n° 2003204, cons. 4.

[7] TA Cergy-Pontoise, 20 févr. 2023, n° 2301604, § 7-8, AJCT 2023. 275, étude O. Didriche et M. Salmon

[8] TA Rennes, 26 mai 2023, n° 2102526, cons. 4.

[9] TA Nîmes, 31 oct. 2023, n° 2201574, cons. 7.

[10] TA Rennes, 26 mai 2023, n° 2102526, cons. 4

[11] L’administration peut se révéler tatillonne sur la mise en œuvre de l’alerte mais le juge veille à ce qu’une erreur de forme ou de procédure de l’alerte ne puisse pas fonder une sanction disciplinaire (CAA Paris, 28 juin 2023, n° 21PA04628. Voir aussi CAA Nancy, 6 juin 2019, 3 aff., n° 18NC01239 à 18NC01241.

[12] TA Melun, 7 oct. 2024, n° 2110401 (annulation de l’exclusion temporaire des fonctions de 3 jours).

[13] Article L. 231 du code électoral.

[14] CAA Nancy, 3 déc. 2015, n° 14NC02361, cons. 2 (pas d’annulation de l’avis du conseil de discipline refusant de considérer les faits comme fautifs).

[15] CAA Paris, 28 août 2023, n° 22PA03737, cons. 16 (révocation).

[16] CAA Versailles, 28 juin 2021, n° 19VE03416, cons. 5 (révocation).

[17] TA Versailles, 2 fév. 2023, n° 2102509, cons. 3.

[18] CE 30 déc. 2021, n° 452095, inédit au Lebon (suspension de la révocation).

[19] TA Versailles, 2 févr. 2023, n° 2102509, cons. 8, 13 et 14.